Đa Dạng Trong Tiến Trình Thành Lập Chính Phủ
Năm 1947 trong bối cảnh Hiến Pháp được soạn thảo, Ý Quốc sau thế chiến II là một Quốc Gia phân tán về mặt xã hội và chính trị, cùng với những hố sâu (cleavages) cách biệt về xã hội và kinh tế, giữa chủ và thợ, giữa nông nghiệp và kỹ nghệ, giữa miền Bắc và miền Nam, trung ương và địa phương.
Làm thế nào để “hoà hợp và hội nhập” (unità ed integrazione) mọi thành phần xã hội thành một cộng đồng dân tộc đồng nhứt, cùng sống trên một lãnh thổ, được tổ chức theo một thể chể (định nghĩa Quốc Gia trong chính trị học)?
Mục đích đó của tổ chức Quốc Gia được Hiến Pháp tuyên bố và quy trách cho Thể Chế Cộng Hòa tương lai của Đất Nước:
“Bổn phận của Nền Cộng Hoà là dẹp bỏ đi những chướng ngại vật về phương diện kinh tế và xã hội, là những chướng ngại, trong khi giới hạn thật sự tự do và bình đẳng của người dân, không cho phép mỗi người triển nở hoàn hảo con người của mình và tham gia một cách thiết thực vào tổ chức chính trị, kinh tế và xã hội của Đất Nước” (Điều 3, đoạn 2 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Điều mà chúng ta có thể nói ngay khi đọc điều khoản vừa kể của Hiến Pháp 1947 Ý Quốc, mục đích ưu tiên và tối thượng của của tổ chức Quốc Gia, được đặt ngay ở một trong những điều khoản đầu tiên của Hiến Pháp (điều 3, đoạn 2), là để “cho phép mỗi người triển nở hoàn hảo con người của mình” ngay cả trước khi đề cập đến phát triển Đất Nước, “…và tham gia một cách thiết thực vào tổ chức chính trị, kinh tế và xã hội của Đất Nước”.
Nói cách khác, mục đích của tổ chức Quốc Gia được Hiến Pháp là văn bản nền tảng và bảo chứng là “Thăng Tiến con người và Thăng Tiến xã hộ “ tiếp theo, chớ không ngược lại.
Con người có được “triển nở hoàn hảo con người của mình”, mới có khả năng, ước vọng, có được môi trường thích hợp, hợp với lý tưởng sống của mình, mới có thể “tham gia một cách thiết thực vào tổ chức chính trị, kinh tế và xã hội của Đất Nước”.
Nhưng làm thế nào để hoà hợp và hội nhập mọi thành phần xã hội thành một cộng đồng dân tộc, trong đó
“Không ai có thể bị thiệt thòi hay được ưu đãi vì lý do phái giống, sinh trưởng, chủng tộc, ngôn ngữ, quốc tịch, tín ngưỡng hay chính kiến” (Điều 3, đoạn 3 Hiến Pháp 1949 Cộng Hoà Liên Bang Đức)? Nói cách khác trong Thể Chế Nhân Bản và Dân Chủ, không ai là công dân hạng hai bị tổ chức Quốc Gia miệt thị và đối xử bất công, so với con ông cháu cha hay các “đồng chí” có máu mặt, thuộc Trung Ương Đảng chẳng hạn.
Làm sao thực hiện được mục đích đó?
Câu hỏi được các vị soạn thảo Hiến Pháp 1947 Ý Quốc quy trách cho các chính đảng, là những tổ chức đươm kết các nguồn tài nguyên chính trị, phải đảm lấy trách nhiệm “đại diện cần thiết” của mình trong cơ chế Quốc Gia đứng ra đảm nhận.
Và đó là những đặc điểm mà chúng ta có thể tìm thấy trong Hiến Pháp 1947 Ý Quốc, Hiến Pháp của một Quốc Gia bị phân tán về xã hội và chính trị cũng như bị kiệt quệ đổ nát về kinh tế sau thế chiến II (Giuliano Amato, Costituzione, mutamento sociale, riformabilità, in Consiglio Regionale della Toscana (a cura di), Quattro lezioni sulla Costituzione, p. 38).
Thay vì nhấn mạnh đến các tình trạng khác biệt và phân hoá, Hiến Pháp chọn lựa “một định chế được thảo ra để huấn dạy mọi thành phần biết chung sống, tạo nên những nhịp cầu mà dần dần các phe phái khác biệt có thể bước qua để gặp nhau, trao đổi ý kiến với nhau và đồng thuận nhìn về lợi ích chung của Đất Nước” (Giuliano Amato, id., p. 39).
Định chế đó của Hiến Pháp 1947 Ý Quốc gồm hai đặc tính:
đặc tính thứ nhứt là một hệ thống các giá trị về con người (hay giá trị Nhân Bản) mà các Hiến Pháp của các thập niên 1800 tuyên dương làm thành những nguyên tắc phổ quát cho mọi cộng đồng dân tộc để tổ chức một cuộc sống xã hội văn minh (từ điều 2-54 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Và đó cũng là những gì được Hiến Pháp 1949 Cộng Hoà Liên Bang Đức nhắc lại:
* “Nhân phẩm con người bất khả xâm phạm. Bổn phận của mọi quyền lực Quốc Gia là kính trọng và bảo vệ nhân phẩm đó.
Như vậy dân tộc Đức nhận biết các quyền bất khả xâm phạm và bất khả nhượng của con người như là nền tảng của mọi cộng đồng nhân loại, của hoà bình và công chính trên thế giới” (Điều 1, đoạn 1 và 2 Hiến Pháp 1949 Cộng Hoà Liên Bang Đức).
đặc tính kể đến, (bàn bạc trong suốt 139 điều khoản của Hiến Pháp), là phương thức tiền liệu được đề ra để bảo vệ và cũng như cổ võ phát triển những bậc thang giá trị được Hiến Pháp đứng ra “nhận biết và bảo đảm” đối với bất cứ ai, bất cứ ở đâu và bất cứ lúc nào, chống lại các cách hành xử quyền lực tùy hỷ của cá nhân hay đảng phái cầm quyền (Mario Dogliano, Interpretazioni della Costituzione, Angeli, Milano 1982, 52 – 57):
* “Nền Cộng Hoà nhận biết và bảo đảm các quyền bất khả xâm phạm của con người, con người như cá nhân hay con người như thành phần tổ chức xã hội trung gian, nơi mỗi cá nhân phát huy con người của mình và đòi buộc các bổn phận liên đới không thể thiếu trong lãnh vực chính trị, kinh tế và xã hội” (Điều 2, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Như vậy “định chế chung cư” của “một cộng đồng dân tộc, cùng sống trên một mảnh đất, được tổ chức theo một định chế “ đã được các vị soạn thảo Hiến Pháp 1947 Ý Quốc đề ra, như là chất keo để hoà hợp (unità) và hội nhập (integrazione) mọi thành phần xã hội và chính kiến khác biệt thành “một cộng đồng dân tộc”.
Đó là ý thức hệ Nhân Bản và Dân Chủ được viết thành văn bản Hiến Pháp Bảo Chứng.
B- Đứng trước mục đích hay “tham vọng lớn lao” hoà hợp và hội nhập mọi thành phần dân chúng không phân biệt thành phần chính kiến, điều kiện cá nhân hay xã hội như vừa kể vào “một cộng đồng dân tộc”, nhiều ý kiến được đưa ra để tổ chức cơ chế Quốc Gia, nhứt là tổ chức Chính Quyền.
a) Giáo sư Costantino Mortati thuộc “Phó Ủy Ban Đặc Trách 75” (Sotticommissione 75) của Quốc Hội Lập Hiến, đưa ra đề nghị là để hoạt động được hữu hiệu và địa vị không quá bấp bênh, Chính Quyền phải được hiểu như một cơ quan “giữa đường”, giữa hình thức Chính Quyền Đại Nghị Chế (dễ lắc lư tùy hứng tín nhiệm hay bất tín nhiệm của Quốc Hội) và Hội Đồng Điều Hành (Directoire) của Thụy Sĩ. Chính Quyền
phải được sự tín nhiệm của Lưỡng Viện Quốc Hội (đúng, vì là Chính Quyền Đại Nghị Chế, phải tùy thuộc vào Quốc Hội, tiếng nói dân cử), nhưng đồng thời Chính Quyền đó cũng phải được Hiến Pháp bảo đảm cho có được thời gian bền vững để hoạt động ít nhứt là 2 năm, kể từ ngày được thành lập.
Chỉ trong trường hợp có sự bất đồng liên tục, dai dẳng và có hệ thống giữa Chính Quyền và Quốc Hội, Tổng Thống mới cần phải chuẩn định xem có nên giải nhiệm Chính Quyền hay giải tán Quốc Hội trước định kỳ (Bruno Fernanda, i giuristi alla Costituente: l’opera di Costantino Mortati, in De Servio Ugo (a cura di), Scelte della Costituente e cultura giuridica, Il Mulino, Bologna 1980, vol II, 132s).
b) Giáo sư Tosato Egidio, một nhân vật lỗi lạc khác trong Quốc Hội Lập Hiến cho rằng để đạt được mục đích “tham vọng lớn lao” của Hiến Pháp, Quốc Gia cần có được một Chính Quyền Dân Chủ, hoạt động hiệu năng và bền vững. Muốn có vậy,
lúc khởi đầu Lưỡng Viện Quốc Hội phải nhóm họp lại thành Hội Đồng Quốc Gia (Assemblea Nazionale) tuyển chọn một ứng cử viên Thủ Tướng một trong những nhân vật trong danh sách được Tổng Thống đề nghị, sau khi đã tham khảo ý kiến các chính đảng. Ứng cử viên nào được đa số phiếu tuyệt đối của Hội Đồng Quốc Gia, Tổng Thống phải bổ nhiệm. Nếu ở vòng đầu không có ứng viên nào được đa số tuyệt đối, trong phiên bỏ phiếu lần thứ hai, ứng viên được đa số phiếu tương đối cũng được coi là hội đủ điều kiện để được tuyển chọn (Armaroli Publio, Introvabile governabilità; Cedam, Padova 1986, 47).
Ngoài hai đề nghị quan trọng vừa kể, còn một số đề nghị khác nữa.
Các đề nghị được “Phó Ủy Ban Đặc Trách 75” của Quốc Hội Lập Hiến nghiêng cứu với kết quả là:
Chính Quyền phải được Tổng Thống bổ nhiệm, Sau khi bổ nhiệm Chính Quyền phải được Quốc Hội tín nhiệm, Quốc Hội chỉ có thể bất tín nhiệm Chính Quyền đương nhiệm qua một phiên họp Hội Đồng Quốc Gia (cả hai Viện Quốc Hội đều được triệu tập họp chung), và Thủ Tướng Chính Phủ được giao cho trong trách lãnh đạo và chịu trách nhiệm về đường lối chính trị Quốc Gia của cả Nội Các (Pitruzella Giovanni, Presidente del Consiglio dei Ministri e l’organizzazione del Governo, Cedam, Padova 1986, 172s).
Phần nghiên cứu vừa kể của “Phó Ủy Ban Đặc Trách 75” sau cùng được đúc kết thành hai điều 94 và 95 Hiến Pháp 1947, đặt nặng vấn đề ở hai đề mục:
Thủ Tướng Chính Phủ được Tổng Thống bổ nhiệm, sau khi cuộc thăm dò ý kiến các chính đảng và được vị Thủ Tướng đặc trách cho rằng mình có thể đảm nhận vai trò thành lập Chính Phủ, được đa số tuyệt đối trong Quốc Hội đồng thuận tín nhiệm. Kế đến theo lời đề nghị của Thủ Tướng được bổ nhiệm, Tổng Thống sẽ bổ nhiệm các Bộ Trưởng trong Nội Các Chính Phủ. Chính Quyền phải được sự tín nhiệm của Lưỡng Viện Quốc Hội (nhưng mỗi Viện có thế họp để bỏ phiếu riêng, thay vì phải họp nhau thành Hội Đồng Quốc Gia). Chính hướng lãnh đạo Quốc Gia được giao cho trách nhiệm của Thủ tướng và của cả Nội Các Chính Phủ:
“Chính Quyền phải được sự tín nhiệm của cả Hai Viện Quốc Hội.
Mỗi Viện có thể tín nhiệm hay thu hồi sự tín nhiệm qua một cuộc bỏ phiếu có lý chứng và bỏ phiếu bằng các phiếu điểm danh” (Điều 94, đoạn 1 và 2 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
“Thủ Tướng Chính Phủ lãnh đạo chính hướng tổng quát của Nội Các và nhận lãnh trách nhiệm. Bảo đảm hợp nhứt đường lối chính trị và quản trị, bằng cách cổ võ và phối hợp hoạt động của các Bộ trưởng”.
Các Bộ trưởng có trách nhiệm tập thể về các hành động của Nội Các Chính Phủ, và mỗi cá nhân về các hoạt động các Phân Bộ của mình” (Điều 95, đoạn 1 và 2, id.).
Đọc qua hai điều 94 và 95 vừa trích dẫn, chúng ta thấy được nhiều nguyên tắc tổ chức Chính Phủ khác nhau, là kết quả từ nhiều điều kiện xã hội và chính trị khác biệt của đất nước, sau nhiều cuộc bàn cải, thảo luận, nhân nhượng và đồng thuận về đường lối lãnh đạo Quốc Gia, chương trình hành động, phương tiện để hành xử, nhân sự được sắp xếp tùy theo ảnh hưởng của từng chính đảng và khả năng chuyên môn của các thành viên.
Đó là phương thức “dân chủ trung gian điều giải” (democrazia mediata), phương thức thành lập Chính Phủ của phần lớn các Quốc Gia đa diện Tây Âu, được thực hiện không do trực tiếp thành quả của các cuộc bỏ phiếu chỉ định, mà do những cuộc thăm dò, bàn thảo, nhân nhượng giữa các chính đảng và các tổ chức xã hội trung gian sau đó.
Đó là một Chính Quyền Dân Chủ được thành lập
do việc Tổng Thống bổ nhiệm Thủ Tướng và các Bộ Trưởng, các Bộ Trưởng được Tổng Thống bổ nhiệm theo lời đề nghị của Thủ Tướng (điều 92, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc) Nội Các Chính Phủ trước khi nhận lãnh chức vụ hành pháp phải tuyên thệ trong tay Tổng Thống (điều 93, id.). Sau 10 ngày được thành lập, Nội Các Chính Phủ phải đến trình diện trước Quốc Hội, để được Quốc Hội tín nhiệm (điều 94, đoạn 3, id.). Sự tín nhiệm hay bất tín nhiệm của Quốc Hội được tuyên bố qua một cuộc bỏ phiếu có lý chứng và bỏ phiếu bằng các phiếu điểm danh (điều 94, đoạn 2, id.). Đó là hình thức Chính Quyền Dân Chủ Liên Hiệp, được tổ chức theo Nguyên tắc trách nhiệm tự lập của mỗi Phân Bộ trong Chính Phủ, Nguyên tắc lãnh đạo tập thể đường lối chính trị Quốc Gia của Thủ Tướng cùng chung với Hội Đồng Nội Các, Nguyên tắc trách nhiệm lãnh đạo đường lối chính trị cá nhân của Thủ Tướng.
Ý thức được tình trạng xã hội và chính trị phân hoá của đất nước, các vị soạn thảo Hiến Pháp 1947 Ý Quốc không có ý đóng khung phương thức tổ chức Chính Quyền trong khuôn thước cứng rắn.
Các vị viết điều 94 và 95 của Hiến Pháp 1947 Ý Quốc thành những định hướng cho nhiều phương thức giải quyết khác nhau theo trương độ và cường độ liên hiệp của Chính Quyền, nhằm đạt được mục đích tối thượng và trung tâm điểm của Hiến Pháp, được các vị viết lên ngay ở các điều khoản đầu tiên, “hoà hợp và hội nhập” (unità ed integrazione) mọi thành phần dân tộc trong mục đích:
“…cho phép mỗi cá nhân triển nở hoàn hảo con người của mình và tham gia một cách thiết thực vào tổ chức chính trị, kinh tế và xã hội của xứ sở” (Điều 3, đoạn 2 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
